Sistema de Pagamentos do Império


3. Sistema de pagamentos do Império

Luís Salgado de Matos

Assim regulado o comércio, era preciso modernizar o sistema de pagamentos no Império. Correia de Oliveira - o ministro de Salazar que defendera a entrada na EFTA e criara aquele - «espaço» - impôs um sistema que tendia para a moeda única e concretizava os princípios do liberalismo económico num quadro colonial, o que começou a ser feito com o citado Decreto-Lei n.º 44 016. Este diploma definiu as bases de instituição de um sistema de compensações e de pagamentos inter-regionais entre todas as «províncias» e de um Fundo Monetário da Zona do Escudo (FMZE), «seguindo princípios análogos aos que têm enformado as convenções internacionais de natureza monetário-cambial assinadas depois da II Guerra» (Relatório do Banco de Portugal referente a 1961).
No essencial, o sistema funcionava assim: o importador - angolano, por exemplo - depositava angolares - a moeda de Angola - no seu banco para pagar têxteis portugueses. Todos os pagamentos com o exterior tinham de ser feitos pelos bancos para garantir o controlo.
Os angolares iam a crédito de Portugal, o território exportador, para a sua «conta de compensação», no banco emissor, o Banco de Angola, como agente do fundo cambial, e a débito de Angola. Em Portugal, outro industrial têxtil importava algodão angolano - e os seus escudos iam a crédito de Angola, para a sua conta de compensação, no Banco de Portugal, e a débito de Portugal. As contas de compensação eram abertas na moeda de cada território.
O mecanismo era o mesmo para pagamentos não comerciais: remessas de lucros de empresas ou mesadas dos universitários ultramarinos em Portugal, por exemplo. Os pagamentos aos outros territórios eram feitos por ordem de pedido: recebia escudos da Metrópole quem os pedia primeiro, fosse para pagar perfumes franceses, máquinas, ferramentas alemãs ou vinho do Cartaxo. Era um esquema completamente liberal, que excluía qualquer prioridade entre pagamentos de bens de diversa natureza motivada pelo interesse colectivo.
Nos outros territórios, o procedimento era idêntico: pedido de transferência no banco, transmitido ao Banco de Portugal como agente do sistema a seguir, através do fundo cambial respectivo. Os diferentes fundos cambiais levavam, todos os meses, a soma dos pedidos de pagamentos externos ao Banco de Portugal. A primeira fase era a compensação e fazia-se então o encontro de contas, para cada território, entre os pedidos de moeda exterior (importações e saída de invisíveis) e os pedidos da moeda dele (exportações e entrada de invisíveis).
Se Angola tivesse direito a receber dinheiro dos outros territórios em valor igual aos seus pedidos - por lhes ter vendido mercadorias ou por receber invisíveis -, a compensação funcionava em pleno. Angola pagava ao importador angolano com os ganhos do seu exportador, depositados nas suas contas de compensação nos outros territórios. Passava-se o mesmo com Portugal, com Moçambique ou com as outras províncias. O Banco de Portugal fazia a compensação, sem gastos de moeda exterior. Não haveria, portanto, necessidade de saída de moeda forte (escudos metropolitanos).
Quando os pedidos de Angola em moeda dos outros territórios excediam o valor dos pedidos desses territórios em moeda de Angola, ficava um remanescente por compensar - e por pagar. Este remanescente era elevado. De facto, a compensação abrangia parte reduzida do comércio, porque as trocas eram assimétricas. O comércio das colónias entre si era reduzido, cerca de cinco por cento do total, e a maior parte fazia-se entre as colónias e a Metrópole. Ora esta tinha sempre saldos comerciais e de pagamentos positivos face às colónias.
Os pedidos de pagamentos que não tinham podido ser saldados na compensação eram por força liquidados em escudos da Metrópole, o que era feito através das «contas de reserva» abertas no Banco de Portugal, o agente do sistema. Cada colónia entregava-lhe as divisas e escudos metropolitanos que ganhara - excepto um fundo de maneio - e ele creditava-os na respectiva «conta de reserva».
Cada fundo cambial tinha uma conta deste tipo que só podia ser feita em escudos metropolitanos, moeda estrangeira (divisas) ou ouro. O escudo metropolitano, convertível em divisas, era a moeda de conta e de pagamento do sistema, sendo o fundo cambial alimentado pelos ganhos em divisas de cada território (exportações de mercadorias, entradas de capitais ou invisíveis: remessas de emigrantes ou pagamento de transportes, por exemplo).
As colónias não tinham escudos metropolitanos, pois estavam em permanente défice de pagamentos com a Metrópole, e só podiam ir buscar moeda forte fora do «espaço económico português», ao estrangeiro. Contudo a partir da década de 1950, pelo menos, os saldos positivos de Angola e Moçambique com o resto do mundo deixaram de ser suficientes para pagar o défice com a Metrópole - as "contas de reserva" de Angola e de Moçambique estavam sempre "carecas".
As colónias precisavam, portanto, de contrair empréstimos em escudos da metrópole. O FMZE concedia-os - automáticos uns, condicionais outros - aos territórios com problemas de pagamentos externos, mas os haveres do fundo esgotaram-se em menos de dois anos. Começaram então a acumular-se os pedidos de escudos metropolitanos que não tinham sido saldados na compensação os atrasados logo em 1963.
De princípio, esta situação favoreceu o desenvolvimento das colónias e o crescimento do comércio imperial. As colónias tinham não só uma garantia de mercado em Portugal, mas também quem lhes financiasse os défices de pagamentos exteriores, um dos principais obstáculos ao crescimento económico.
Os principais grupos económicos portugueses investiram nas colónias - nas matérias-primas, nos transportes, na banca e nos seguros. Os grupos Champalimaud (banca, seguros, cimento), Espírito Santo (banca, agricultura) e Borges mantiveram esse interesse até ao final do colonialismo, os outros desaceleraram-no.
O comércio entre as várias parcelas do império cresceu no princípio dos anos 1960 e o ritmo de desenvolvimento das colónias acelerou-se. Em meados da década de 1960, os angolanos tinham um rendimento igual ao dos marroquinos, superior ao dos egípcios, e viviam melhor do que os seus vizinhos zairenses ou congoleses. Angola era o 13.º país africano do ponto de vista do rendimento por habitante. Moçambique situava-se mais para o meio da escala, e era mais pobre do que os vizinhos zambianos e sobretudo, sul-africanos ou rodesianos, de quem dependia para o melhor do seu ganho em divisas: portos, caminhos de ferro, turismo, remessas dos mineiros em rands.
Em Moçambique, sete mercadorias primárias - fibra de algodão, castanha e amêndoa de caju, oleaginosas, açúcar, chá, fibra e cordel de sisal e madeiras - representavam 83 por cento da exportação em 1950, e 74 por cento, em 1972. As únicas adições tinham sido o tabaco e, estimulados pelas sanções à independência branca da Rodésia, os derivados do petróleo. Estas sanções, decididas em 1966, prejudicavam-na em mais de meio milhão de contos por ano, segundo cálculos do Governo. O seu crescimento fora mais frágil do que o angolano.
Angola desenvolveu alguma indústria transformadora e conseguiu um crescimento rápido. As suas exportações dependiam tradicionalmente do café em grão e dos diamantes, que representavam cerca de metade do total exportado, mas vendia também algodão em rama, sisal, milho, madeira, peixe e farinha de peixe. Nos anos 1960, estas exportações tradicionais continuaram a crescer e surgiram outras: petróleo em bruto, óleos combustíveis, minério de ferro.
As economias das outras colónias africanas eram bem menores. São Tomé e Príncipe tinha um nível de rendimento elevado no contexto regional, mas estava sujeito às violentas flutuações cíclicas da cotação do cacau. Cabo Verde, castigado pelas secas periódicas mas sem problemas de divisas devido à imigração, e a Guiné-Bissau alinhavam entre os mais pobres do continente. O rendimento dos seus habitantes era inferior ao dos vizinhos.
Os indicadores de desenvolvimento social - escolarização e saúde - nas colónias portuguesas não estavam abaixo da média do continente africano. Pelo contrário.
A administração pública colonial portuguesa promoveu obras importantes de infra-estruturas rodoviárias, ferroviárias, portuárias, de telecomunicações e energéticas - de que o gigante de Cahora Bassa é o caso mais conhecido -, as quais contribuíram para o desenvolvimento económico. Julgada pelos padrões africanos da época - mas só por estes -, era razoavelmente eficiente e não pecava mais do que os deuses deixavam.
O sistema interterritorial de pagamentos não fora dos menores apoios ao desenvolvimento, tanto mais que acabara por autorizar algum proteccionismo às indústrias transformadoras locais (Pauta aduaneira de Angola, 1964).
O sistema tinha vantagens para as colónias. O exportador português ia ao seu banco, em Portugal, que lhe financiava o crédito sobre a colónia mediante o pagamento do juro e da amortização. A colónia beneficiava assim, indirectamente, de financiamento às suas importações, e os particulares, que dificilmente obteriam crédito bancário, ficavam prejudicados.
No final dos anos de 1960, tornara-se mais aguda a sua crise, manifestada na falta de meios de pagamento sobre o exterior.
Eram os atrasados. Como os factos são sempre casmurros, a política do «espaço económico português» traduzira-se na desagregação económica do Império. Aquela crise do sistema era inevitável e fora prevista. O Banco de Portugal sugerira, reservadamente, a sua possibilidade quando afirmara, a propósito do FMZE, no seu relatório de 1962, que «um fundo monetário», por muito grande que seja, nunca será suficiente para solver todo e qualquer desequilíbrio de pagamentos».
Com efeito, as economias das «províncias ultramarinas» eram mais fracas do que a da Metrópole e, por isso, os colonos fugiam das suas moedas e queriam escudos metropolitanos. Esta fuga acentuou-se certamente com a insegurança causada pela guerra, mas o sistema assentava na igualdade permanente do valor das moedas das diferentes colónias e destas com o escudo do Banco de Portugal, garantindo a Iiberalização total dos pagamentos.
Por outro lado, o sistema não tinha mecanismos automáticos de adaptação (desvalorização em caso de défice cambial).
O mercado negro do escudo florescia em Angola, mas a depreciação do angolar era politicamente inaceitável: manifestaria o estilhaçar económico do Império e prejudicaria os interesses dos colonos, forçados a exportar mais para poderem importar o mesmo.
A política monetária - a cargo de dois bancos emissores com sede em Lisboa, os bancos de Angola e Nacional Ultramarino - visava mais estimular o crescimento económico do que obter saldo positivo nas relações económicas com o exterior.
O orçamento também não punha travões ao défice de pagamentos. Uma política orçamental expansionista, com rigor decrescente, fora facilitada pelo aumento da autonomia financeira das colónias.
Até à Lei Orgânica do Ultramar de 1953, o orçamento de cada colónia tinha de ser aprovado pelo ministro do Ultramar, mas a partir deste ano o ministro apenas dá orientações sobre o projecto de orçamento que o governador de cada colónia lhe apresenta. Depois da revisão de 1963, era total a autonomia orçamental: o governador, desde que autorizado pelo Conselho Legislativo, podia aprovar e fazer executar sem necessitar de qualquer orientação ou consentimento de Lisboa.
Esta autonomia, reforçando as tendências independentistas dos colonos, favorecia o proteccionismo local e ia contra a unidade económica do sistema.
Os atrasados acumulam-se muito rapidamente na segunda metade da década de 1960, em 1970, ascendiam a 9,6 milhões de contos, mais de cinco por cento do PIB. Os de Angola - onde a situação era mais grave, pois fora maior o crescimento, demoravam perto de onze meses e os de Moçambique quase mês e meio. A situação regressara aos anos 1930 e, como então, era insustentável.
Marcelo Caetano fez a reforma dos sistemas comercial e de pagamentos, concretizada no Decreto-Lei n.º 478/71, de 6 de Novembro, do ministro Dias Rosas. As colónias passaram a só poder fazer importações quando tivessem meios de pagamentos sobre o exterior (escudos metropolitanos ou dólares), reforçaram-se prioridades para estes pagamentos de acordo com a sua relevância económico-social. Lisboa arranjou fundos para pagar os atrasados, sendo o grande financiador o Banco de Portugal, que cedeu o dinheiro muito contrariado. Era o regresso ao esquema de Armindo Monteiro.
O novo sistema de pagamentos acentuou a divergência entre as economias da Metrópole e das colónias - a Metrópole passou a comprar-lhes e a vender-lhes menos. Em 1973, as importações portuguesas das colónias reduziam-se a 10 por cento do total e as exportações a 15 por cento.
Não havia, porém, simetria. O mercado metropolitano continuava a ser importante para as colónias, absorvera 29 por cento das exportações de Moçambique, em 1950, e 38 por cento, em 1970, e comprara 28 por cento das exportações de Angola, em 1962, e 26 por cento, em 1971. Ambos os territórios montaram indústrias de substituição de importações - restringidas pelo novo sistema -, cujo crescimento foi particularmente rápido em Angola.


Índice
1 - A Economia antes de 1960
2 - O Espaço Económico Português
3 - Sistema de Pagamentos do Império
4 - A economia colonial